探礦權有償取得簡史及啟示
我國礦產資源有償使用制度，包括礦業權有償取得制度、有償占用和礦產資源有償開采制度。為了更全面、更深入理解資源有償使用制度，本文梳理探礦權取得相關法規及政策，形成探礦權有償取得簡史。
（一）探礦權申請在先無償取得階段（1986-1996）
我國《礦產資源法》于1986年3月19日，自1986年10月1日起施行。該法首次規定了勘查礦產資源，必須依法登記，國家保護合法的探礦權，并沒有規定探礦權有償取得，僅規定了國家對礦產資源實行有償開采。
1987年4月29日國務院發布了《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》，該法一方面規定，只有獨立經濟核算的勘查單位才能申請勘查登記；另一方面開啟了將探礦權與勘查許可證捆綁的制度模式，但是該法仍沒有規定探礦權有償取得。
該階段最大特點是探礦權申請人只能是獨立經濟核算的勘查單位。
（二）探礦權有償取得不斷探索階段（1996年10月-2016年12月）
在該階段，又可分為三個細分時期：
一是試行探礦權有償使用費時期（1996年10月-1998年1月）。1996年8月《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國礦產資源法>的決定》首次明確規定探礦權有償取得。1996年10月21日，地質礦產部發布了《小秦嶺金礦區勘查許可證、采礦許可證更換和探礦權、采礦權有償使用辦法》，規定探礦權使用費按勘查年計算，每年繳納。
二是探礦權競爭性方式有償出讓探索階段（1998年2月-2005年7月）。1998年2月《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定了以探礦權使用費和對國家出資勘查并探明礦產地繳納探礦權價款為核心的有償取得制度，并且規定可通過招標投標方式有償出讓。隨后，原國土資源部及財政部聯合或分別制發文件從完善招拍掛出讓方式、加強探礦權價款征收管理、規范探礦權價款轉增國家資本金和折股繳納等三方面完善探礦權有償取得制度。
三是全面實行探礦權有償取得制度，不斷擴大市場競爭性出讓階段（2005年8月至2015年8月）。在規范探礦權出讓方式方面，主要表現為明確申請在先取得探礦權的具體情形，進一步擴大市場競爭出讓方式，規范協議出讓情形。2005年8月18日，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）強調：“全面實行探礦權、采礦權有償取得制度”。2006年1月24日原國土資源部發布《國土資源部關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），根據礦產資源勘查風險程度，將其分為高風險、中風險、無風險三類，分別使用申請在先、招拍掛取得；明確了協議出讓的4種具體情形。為進一步規范協議出讓適用情形和審批程序，原國土資源部先后發布了《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2012〕80號）及《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資規〔2015〕3號）。
在加強探礦權價款征收管理方面，主要表現為，一是進一步明確或彌補探礦權價款征收中存在的問題，例如財政部國土資源部制定了《財政部 國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建﹝2006﹞694號）等系列文件。二是廢止了探礦權價款轉增國家資本金的相關政策。三是進一步健全礦業權價款評估制度，主管部門陸續出臺了《礦業權評估管理辦法（試行）》、《關于規范礦業權出讓評估委托有關事項的通知》和《關于規范礦業權評估報告備案有關事項的通知》、《礦業權評估準則》等文件。
（三）研究探索、征收探礦權出讓收益階段（2015年9月至2020年1月）
主要時間線如下：
2015年9月21日，中共中央 國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，要求：“理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。調整探礦權采礦權使用費標準、礦產資源最低勘查投入標準。”
2016年12月30日，中央全面深化改革領導小組第31次會議審議通過了《礦業權出讓制度改革方案》《礦產資源權益金制度改革方案》。
2017年1月16日國務院發布了《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號）要求“完善礦業權有償出讓制度，在礦業權出讓環節，取消探礦權價款、采礦權價款，征收礦業權出讓收益。進一步擴大礦業權競爭性出讓范圍，除協議出讓等特殊情形外，對所有礦業權一律以招標、拍賣、掛牌方式出讓。”
2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于印發<礦業權出讓制度改革方案>的通知》（廳字〔2017〕12號），2017年6月16日，國土資源部公布了《礦業權出讓制度改革方案》同時，選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區)開展礦業權出讓制度試點。最大特點是，取消申請在先出讓方式，嚴格限制協議出讓，將五種協議出讓情形壓縮為兩種。
2017年4月20日國務院發布了《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號），規定將只對國家出資探明礦產地收取、反映國家投資收益的探礦權采礦權價款，調整為適用于所有國家出讓礦業權、體現國家所有者權益的礦業權出讓收益；全面實現礦業權競爭性出讓，嚴格限制協議出讓行為，合理調整礦業權審批權限；取消國有地勘單位探礦權采礦權價款轉增國家資本金政策。
2017年6月29日，財政部國土資源部頒發《財政部、國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號，以下簡稱“35號文”），自7月1日起施行。
2019年4月2日，財政部,自然資源部發布《關于進一步明確礦業權出讓收益征收管理有關問題的通知》（財綜〔2019〕11號）。
（四）擬設立探礦權出讓金，完善探礦權有償取得制度的新階段（2020年2月至今）
35號文實施后，天價礦業權出讓收益事件迭出，引起礦業界很大爭議，完善礦業權出讓收益問題引起包括部分代表委員的關注。35號文的廢止問題，及如何完善問題，引發業內廣泛討論。同時，探礦權有償取得問題也是礦法修訂過程中核心焦點問題之一。于是，完善探礦權有償取得制度，沿著三條思路展開。
一是修改完善礦業權出讓收益征管辦法。2021年8月24日自然資源部《關于政協十三屆全國委員會第四次會議第1015號（資源環境類107號）提案答復的函》指出：“會同財政部修訂礦產資源權益金制度，修改完善礦業權出讓收益征管辦法，優化礦業投資環境。”
二是用探礦權出讓金替代探礦權出讓收益。2020年2月，自然資源部向國務院報送了《礦產資源法（修訂草案）》（送審稿），這是多年來礦業屆力推的礦法修改正式進入立法軌道。草案規定，探礦權受讓人根據探礦權出讓合同繳納探礦權出讓金。但是，探礦權出讓金的概念及探礦權出讓金與之前的探礦權出讓收益區別及繼承關系并未提及。
三是加強探礦權出讓收益征繳。2022年1月1日起，自然資源部門負責征收的礦產資源專項收入劃轉給稅務部門負責征收?！?/span>
小結
1.探礦權有償取得的內容從探礦權有償使用費，演變為探礦權使用費、探礦權價款（探礦權出讓收益、探礦權出讓金），其中，探礦權使用費屬于有償占用制度的重要內容，自設立以來并無實質性變化；探礦權價款（出讓收益、出讓金）屬于有償取得制度的核心內容，自設立以來是改革的焦點和難點。
2.在以往進行的探礦權有償取得制度改革中，出讓方式（一步步限制協議出讓，逐步擴大競爭性出讓）、繳納方式（從貨幣繳納、折股、轉增資本金變為貨幣繳納）、征繳方式（征繳主體和繳納次數等）是核心，但對于勘查成果登記、勘查技術創新、勘查單位資質管理、勘查行業管理、勘查出資人權益保護等推動形成勘查成果及維護勘查行業可持續發展的基礎管理配套改革滯后。
3.長期以來，礦業理論界和實務界對于部分涉礦重大理論及實踐難題反思終結不足，例如探礦權競爭性出讓標的、設立探礦權的標準、探礦權的權能、探礦權出讓合同的實質與采礦權出讓合同的關系、探礦權的概念及登記與勘探行為許可的關系、探礦權是否屬于礦產資源資產使用權的一種、探礦權出讓對價與勘查區賦存礦產資源的關系、如果探礦權與采礦權有諸多不同，對探礦權管理實施與采礦權相同或相似的管理制度是否科學？探礦權競爭性出讓成交結果與探礦權出讓收益是否可以等同、探礦權出讓收益基準價的法律依據與法理依據、土地使用權出讓金征收實踐可否成為設立探礦權出讓金的借鑒、探礦權使用費與空白區探礦權出讓基準價制定及成交結果有何關系等等。
【范小強律師簡介】
北京市雨仁律師事務所高級合伙人，北京市公司法、行政法專業律師，自然資源部油氣資源戰略研究中心專家庫成員，中國地質大學（北京）法律碩士專業學位研究生校外導師，北京政府法制研究會專家講師團成員，中國地質礦產經濟學會礦產資源法學分會理事等
擅長領域：行民刑交叉復雜案件、涉礦并購、家族財富傳承及培訓。
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