山海之省的“三變”之路——聚焦浙江地質災害防治模式的演進
2019年7月，衢州市常山縣青石鎮硯瓦山村彭家山地質災害隱患點發生滑坡。得益于“除險安居”三年行動實施，隱患點群眾已提前搬遷，避免了人員傷亡。圖為滑坡現場。
2021年7月，臺風“煙花”來襲，寧波市自然資源和規劃局奉化分局工作人員與浙江省水文地質工程地質大隊“駐縣進鄉”地質隊員在溪口鎮董村二村滑坡點開展監測工作。
2020年4月，杭州市臨安區龍崗鎮避險安置群眾搬入新建的龍崗人家安置小區。
紹興市柯橋區平水鎮四豐村滑坡地質災害專業監測點。
題 記
1998年，《浙江省地質災害防治管理辦法》出臺，標志著浙江省地質災害防治工作正式納入行政管理軌道。從那時起，浙江開始探索突發性地質災害防治管理模式，從“災害管理”到“災害+隱患管理”，再到現今的“風險管理”，其演進歷程是科學認識致災規律，全面提升綜合防災能力，有效減輕災害風險的過程，體現了對人民群眾生命財產的珍重。
近日，自然資源部印發《2022年全國地質災害防治工作要點》，對全國地質災害防治工作作出部署，強調要抓關鍵環節突出問題，提升基層地災防治能力，全力做好重點區域重要時段防范工作。把一系列要求落地落實，堅持人民至上、生命至上，切實防“患”于未然，浙江經驗或許能帶來一些啟示。
特約記者 李風 通訊員 余佳鈞 童錦
山與海，是浙江最主要的地理特征。海陸山水，塑造了秀麗的風光，但也常常出現令人驚懼的突發性地質災害。
浙江省平均每年受到三四個臺風侵襲。每年的臺汛期，是全省突發性地質災害頻發時段，給人民群眾生命財產安全帶來嚴重的威脅。比如，2004年“云娜”臺風，因地質災害造成42人死亡；2009年“莫拉克”臺風，因地質災害造成15人死亡；2016年“鲇魚”臺風，因地質災害造成34人死亡。
早在1998年，突發性地質災害就被列為浙江省交通事故、火災、水災之后的第四大災害。20多年來，依山傍海的浙江如何有效防御突發性地質災害，保障人民群眾生命財產安全，是全省上下必須面對和迫切需要解決的重大問題。
追 問
史料中浙江地災記錄并不多見，如今為何頻繁發生？
浙江陸域面積10.55萬平方千米，其中70%以上為山地丘陵，地質構造復雜，地貌類型多樣，是我國地質災害易發、多發省份之一。
其實，從古代到近代，浙江歷史上記載的地質災害事件甚少。據《浙江通志·自然災異志》記述，浙江首例地質災害為山崩，發生于東漢永元元年。自此至民國時期，見有各種地質災異記錄141例，但早期記錄稀疏，北宋以前僅見4例，元代2例，明代增至37例，清代最多達84例，民國時期5例。
《浙江通志·自然災異志》分析，隨著人口的遷移和繁衍生息，作用于地質表面的人為因素不斷增加，尤其山區持續大規模墾殖浪潮的影響，成為明清時期的地災漸次增多、災異記錄漸形密集的主要原因。
趙建康從事地質災害防治工作已有35年，現任浙江省地質環境監測中心副主任。1985年4月的一天，他第一次見到突發性地質災害，現場情景至今歷歷在目。“當時，淳安縣威坪鎮虹橋頭村葉家絲廠發生滑坡，滑坡方量約4萬立方米，廠房倒塌，一片狼藉，造成8人死亡。”
趙建康介紹，浙江省主要地質災害類型有滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷和地面沉降等。其中滑坡、泥石流、崩塌等突發性地質災害具有點多面廣、規模小、危害大的特點，其主要由暴雨或持續性降水誘發，大多發生在梅汛期、臺汛期。
新中國成立后，尤其是改革開放以來，人口進一步增長，人類工程活動增多，浙江省突發性地質災害頻繁發生，其中80%以上的滑坡、泥石流、崩塌與不規范的人類工程活動有關。統計資料顯示，1996年～2000年間，滑坡、泥石流、崩塌造成了219人死亡，直接經濟損失達十億元以上。2001年～2019年，全省共發生突發性地質災害5859起，造成287人死亡、15人失蹤，直接經濟損失9.26億元。
“一變”
1998年～2002年，開啟“災害管理”模式，及時應對發生后的地災
頻繁發生且帶來嚴重危害的地質災害，為人們敲響了警鐘。1998年，浙江出臺《浙江省地質災害防治管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），使地質災害防治工作走上法制化的軌道，并形成“災害管理”模式。
“《辦法》的實施，促進了全省地質災害防治工作。”曾任原浙江省地質礦產廳、原省國土資源廳地質環境處處長、現任浙江省礦業聯合會會長的王洲平介紹，浙江一些大型建設項目如杭金衢高速公路、104國道線改造等，建設前均經過地質災害危險性評估。原省國土資源廳組織力量對全省地質災害現狀開展調查，編制相關規劃，為地質災害防治工作打下了良好基礎。
2003年前，浙江金（華）溫（州）鐵路曾發生多起因山體滑坡而導致的列車脫軌、人員傷亡重大事故。在完成全線地質災害調查的基礎上，浙江先后投入了1億多元對鐵路沿線地質災害點進行全面治理，消除了一大批隱患，保障金溫鐵路安全運行。
永嘉縣甌北鎮嶼唐山滑坡最早發生于1988年，直接威脅甌北鎮510戶、2370人的生命財產安全，被列為全省地質災害治理重點工程。2003年，該工程基本竣工，消除了滑坡隱患，使數千居民得以安居樂業。同時，王洲平表示，囿于時代的局限性，《辦法》主要針對發生后的地質災害，沒有完全體現主動預防、事前預防的理念，也沒有涉及群測群防、避讓搬遷等內容。
“二變”
2003年～2018年，進入“災害+隱患管理”模式，通過主動預防、綜合施策防治地災隱患
2003年11月，國務院《地質災害防治條例》頒布，浙江地質災害防治工作開始進入“災害+隱患管理”階段。各地通過加強隱患調查、強化預報預警、開展群測群防、實施避讓搬遷、進行工程治理等綜合防災手段防范地質災害。
兩山夾一水，眾壑鬧飛流，這是浙江山區的地貌特征。泥石流是全省主要地質災害類型之一，常造成重大危害。據資料統計，2004年～2007年，全省因地質災害死亡129人，其中因泥石流造成的死亡人數達100人，占全部死亡人數的77.5%。
為防范泥石流災害，2005年浙江開展小流域泥石流地質災害調查與評價工作，全省調查面積共5.96萬平方千米，基本查明泥石流隱患溝谷1621條，威脅人員38248人，編制防災避險圖1621張，提交防災預警方案747份，為小流域泥石流地質災害監測、預警和防治提供了科學依據。
2003年汛期，原浙江省國土資源廳和省氣象局首次發布發生地質災害概率預報預警。以手機短信方式將相關信息發送給全省6000多名地質災害群測群防員，提醒做好地質災害隱患巡查監測。通過地質災害預報預警和群測群防的有機結合，2006年～2019年，全省成功避讓地質災害294起，避免3029人可能的因災傷亡。
滑坡是浙江省面廣量多、活動性強、破壞性大的地質災害類型。2015年11月、2016年9月，麗水市蓮都區雅溪鎮里東村、麗水市遂昌縣北界鎮蘇村發生特大型山體滑坡，造成重大人員傷亡和財產損失。
防治地質災害，必須防患于未然。2017年，浙江啟動開展地質災害隱患綜合治理“除險安居”三年行動（2017年～2019年）。受到地質災害重創的麗水市，轉變防御思路，從被動發現到主動排查，從被動預防到主動預防，從被動排險到主動治理，從“慢查慢搬慢治”轉向“即查即搬即治”。麗水以“砸鍋賣鐵”的決心，在全省率先啟動實施“除險安居”三年行動。
“以往不完全清楚地質災害隱患點的‘家底’，直到發生災情或險情，基層報告了，才知道哪里出事了。”麗水市自然資源和規劃局地礦處處長朱巖華介紹，實施“除險安居”三年行動期間，摸清了全市691個地質災害隱患點的新情況，為防災提供了科學依據。
浙江省自然資源廳地質勘查管理處一級調研員孫樂玲介紹，通過開展“除險安居”三年行動，全省地質災害隱患點數量從2016年的5220處減少至2019年底的727處；受地質災害威脅人數從最高的18萬多人減少至2019年底的2萬余人，地質災害風險得到有效降低。
“災害+隱患管理”階段，浙江出臺了《浙江省地質災害防治條例》等，完善了地質災害法規制度體系，開展了基層國土資源所地質災害防治建設、地質災害群測群防“十有縣”建設、地質災害防治知識進農村文化禮堂活動，防治成效進一步凸顯。
孫樂玲介紹，全省因地質災害造成的人員死亡（失蹤）人數，從“十五”期間的102人、“十一五”期間的90人、“十二五”期間的64人，下降到“十三五”期間的48人，死亡（失蹤）人數較前3個5年分別下降了53%、47%、25%。
“三變”
2019年以來進入“風險管理”模式，“點”“面”結合，降低災害發生頻率和危害程度
確切地說，是一場臺風，又一次改變了浙江的地質災害防治管理模式。
2019年8月，浙江“除險安居”三年行動進入沖刺階段。經過兩年多時間，全省地質災害隱患點已降至700余處。沒想到，當年8月10日，臺風“利奇馬”正面襲擊浙江。期間全省共發生地質災害789起，其中災情308起、險情481起，造成3人死亡。這789起災情、險情，絕大多數不是已查明的地質災害隱患點。
浙江省地質環境監測中心副主任肖常貴介紹，多年來，浙江地質災害調查評價更加精細，先后完成縣（市、區）地質災害調查與區劃、小流域泥石流地質災害調查與評價、農村山區地質災害調查評價等專業性調查，基本查明了地質災害現狀，監測預警更加精準。目前，全省形成了省、市、縣三級聯動的地質災害預報預警體系，預警預報準確率達到60%以上；全省建成地質災害專業監測點1451個，基本形成了部門聯動、專群結合的監測預警體系。
“但受工作精度、技術方法和手段、自然環境等多種因素影響，以及對地質災害發生機理和成災規律認識不足等原因，還有很多隱患風險不能被及時、及早識別，特別是高位遠程滑坡、坡面泥石流等，導致地質災害防不勝防。”肖常貴如是說。
比如，臺風“利奇馬”期間，臨海市東塍鎮桐坑村王加山自然村發生山體滑坡，造成3人死亡。災后調查結果顯示，該點不是地質災害隱患點，滑坡體距離坡腳村莊較遠，且無明顯的滑坡災害征兆。
“臺風走了，但風險未‘走’。地質災害隱患點大幅下降，意味著明處的‘敵人’少了，但隨著人類工程活動加劇、極端天氣增多，山體的每一個坡面、每一條山溝都可能隱藏著‘敵情’。”肖常貴表示。
臺風“利奇馬”帶來的嚴重危害，再次讓浙江痛定思痛，認真總結經驗教訓，查找防治短板和薄弱環節。隨后，由自然資源、應急管理、水利、氣象等省級部門組成的專題調研組，在開展調研的基礎上，形成了《浙江省山區地質災害防范防治專題調研報告》。該《報告》建議要強化地質災害風險早期識別，加強地質災害風險防范。2019年9月之后，全省地質災害風險管控工作進入省政府議事日程。
2020年8月，醞釀已久的《浙江省地質災害“整體智治”三年行動方案 （2020~2022年）》出臺。該《方案》要求，建立“一圖一網、一單一碼，科學防控、整體智治”的地質災害風險管控新機制，構建分區分類分級的地質災害風險管理新體系，形成“即時感知、科學決策、精準服務、高效運行、智能監管”的地質災害防治新格局。“所謂風險管理，就是在基本消除地質災害‘點’的基礎上，對可能發生地質災害的‘面’，通過科學有效管控，降低災害的發生頻率和危害程度。”肖常貴表示。
同年，自然資源部在浙江開展地質災害風險管理試點，杭州市臨安區成為全省試點，由此開啟了地質災害防治工作從“隱患靜態管理”向“動態風險管控”轉變的新探索。
臨安地質災害易發區2883平方千米，占全區總面積的92%。聚焦“風險在哪里”，臨安開展地質災害精細化調查，為有人居住的15410處坡面“體檢”，劃分地質災害高、中、低風險區共5076個，劃定風險防范區3441處；聚焦“災害什么時候發生”，建立多層次監測體系，全區已建雨量監測站445個、地質災害普適型監測點30個、專業監測點21個，配備高空“鷹眼”視頻監測等設備78臺，依據實時降雨數據，運用研發的預警模型，基于數字平臺實施精準化逐點小時預警；聚焦“風險隱患如何管控”，采取多部門協同，合力解決了地質災害應急處置“日常怎么控、戰時怎么管、部門怎么協同”這一難題。
“實戰運用，成效初顯。2020年，臨安發生地質災害災情、險情246起，其中178起位于劃定的地質災害風險防范區內，占比72.4%；121起實現有效預警，占比49.2%。”杭州市規劃和自然資源局臨安分局相關負責人表示。
據了解，2020年以來，浙江推進地質災害風險管控試點工作，實施了“168”雙控系統工程，并取得階段性成果。“1”指迭代一個“地災智治”平臺，以風險管理的核心需求、多跨場景、重大改革“三張清單”為抓手，創新風險管理方式方法；“6”指建立形成風險識別“一張圖”、風險管控“一手冊”、風險提示“一張單”等六大工作標準體系，規范地質災害風險管理；“8”指建設分級分類管理、動態評估調整、碼上防災智控、部門協同、農民建房監管等八大管控機制，完善地質災害風險管理制度。
管理模式不斷迭代，唯一不變的是堅持人民至上、生命至上的初心。
記者了解到，目前浙江正在加快地質災害風險識別能力、監測能力、預警能力、防范能力、治理能力、管理能力等6大能力建設，努力實現地質災害防治從單部門應對單一災種向多部門聯動應對災害鏈轉變、從人防為主向人防技防并重轉變、從隱患點管理向風險防控轉變，最大限度確保人民群眾生命財產安全。（本版圖片由浙江省自然資源廳地質勘查管理處提供）
