砂石行業投資法律風險分析系列之四——砂石礦產資源整合中的重點法律問題解析
礦產資源整合是優化礦山開發布局，實現資源規?；?、集約化開發，解決大礦小開、一礦多開、交叉重疊等問題的重要手段。就砂石行業而言，“多、小、散、亂”是砂石開采長期形成的現狀。為了推進生態文明建設，落實節約資源和保護環境的基本國策，實現砂石礦山規?；?、集約化開發和資源綜合利用，做強做大地方砂石產業經濟，各地方也在紛紛推進砂石礦產資源整合。在推進砂石礦產資源整合時，如何合理確定整合后采礦權出讓方式，如何保障原采礦權人合法權益，如何在合法合規的前提下實現整合目的，是相關各方十分關注的重點，當然也是地方政府及礦產資源管理部門應予考慮和解決的問題。
一、砂石礦產資源整合中的采礦權出讓方式問題
礦產資源整合意味著礦產資源管理部門要按照礦產資源自然賦存狀況、地質條件和礦產資源規劃等，重新劃分礦區范圍、核定開采規模、確定開采主體。整合過程中，往往伴隨著原采礦權滅失、礦區范圍合并、資產并購、企業重組等環節，礦產資源管理部門須注銷原采礦許可證，并向新的開采主體頒發采礦許可證。
（一）7號文件實施之前砂石礦產資源整合以協議出讓方式推進
采礦權整合出讓，是礦業權出讓管理中的一種特殊情形。正因如此，《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發〔2003〕197號）《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號，“以下簡稱12號文件”）等文件規定建筑用砂石采礦權原則上實行招標拍賣掛牌出讓的同時，允許采礦權整合中實行協議出讓。
12號文件中規定：“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域”等四種情形下，經批準允許以協議方式出讓礦業權?！秶临Y源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2012〕80號）和《關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資規〔2015〕3號）中再次重申了“已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域”等情形可以采用協議方式出讓礦業權。所以，協議出讓成為礦產資源整合中采礦權出讓的實施的重要路徑。
為規范礦產資源整合中協議出讓采礦權的程序，2006年原國土資源部印發的《關于礦產資源整合中采礦登記程序有關問題的通知》（國土資廳發〔2006〕100號）對有關事項進行了規范，內容包括：登記管理機關依據批復的礦產資源整合方案，劃定礦區范圍。成立新的采礦主體的，應在劃定礦區范圍前到工商登記管理部門進行企業名稱預登記。礦山企業憑登記管理機關劃定礦區范圍的批復，依法進行儲量核實，采礦權價款評估、處置，礦產資源開發利用方案、環境影響報告書的編制和送審等相關工作。采礦登記管理機關應對原采礦權人注銷采礦登記后，對新采礦權人重新頒發采礦許可證等。
（二）7號文件實施后砂石礦產資源整合也必須以競爭性方式出讓采礦權
隨著礦產資源管理改革的深入推進，礦業權競爭性出讓全面實施，協議出讓受到嚴格限制。2019年《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號，以下簡稱“7號文件”）規定，全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。礦產資源整合不再屬于允許協議出讓的范圍，并且明確允許礦業權協議方式出讓的兩種特殊情形中，不包含普通建筑用砂石土類礦產。
按照上述政策規定，砂石礦產資源整合時，不再允許以協議出讓方式設立新采礦權。這就意味著，地方政府無法根據礦產資源整合實際需要確定整合主體，而必須通過市場公開方式選定整合主體。在砂石礦整合實踐中，礦產資源管理部門雖然按照政策要求采取招拍掛方式出讓采礦權，但“假競爭、真協議”的現象并不鮮見。為了能夠實現原礦業權人通過招拍掛方式取得整合后的采礦權，有的在競爭性出讓文件中設置各種不合理不必要甚至違法的門檻和條件，有的故意在風險提示部分要求新競得人需要和原礦業權人協商資產補償事宜，阻嚇意向競買人參與；另外，如果新投資人真的競得采礦權后，由于礦產資源管理部門出讓過程中沒有穩妥處理原礦業權人固定資產補償問題等原因，又常常導致新老礦業權人激烈矛盾沖突，嚴重影響砂石資源整合開發的效果。
筆者認為，“一刀切”地禁止礦產資源整合中以協議方式出讓采礦權并不符合事實求是的原則。理由有四：一是必須認識礦產資源整合不同于一般的新設采礦權，礦產資源整合目的是解決一礦多開、大礦小開，實現礦產資源規?；?、集約化開發，做強做大地方資源產業；一般新設采礦權僅是向社會投放新的礦業權，滿足經濟社會發展對礦產資源勘查開發的需求；二是礦產資源整合中涉及原礦業權人的權益保護，特別是采礦權沒有到期、存在剩余儲量、礦山建設已形成固定資產等諸多問題；一般新設采礦權不會存在上述負擔；三是現實中以招拍掛方式出讓砂石資源整合后的采礦權后，因上述原因導致新采礦權人和原采礦權人沖突不斷，無法實現砂石資源整合開發的目的；即使礦產資源管理部門出讓過程中打算穩妥處理上述問題，往往也存在相當大的難度，并且往往與地方政府之前和原采礦權人簽訂的招商引資協議相違背，有違誠信政府建設的要求；四是招拍掛方式出讓和協議出讓本無優劣之分，主要取決于具體適用情形，況且以招拍掛之名，行協議出讓之實，反而大幅增加了砂石采礦權出讓成本。
當然，我們理解7號文件之所以“一刀切”禁止礦產資源整合中以協議方式出讓新的礦業權，其目的是防止地方在政策執行中“打擦邊球”，利用整合可以協議出讓的制度空間，無限放大協議出讓適用范圍，消減市場配置礦產資源的決定性作用。行政管理中“一管就死”、“一放就亂”的治亂循環并不是礦產資源管理中特有的，而是和我們整體的體制機制內在矛盾存在密切關聯。我們認為，無論如何不能“因噎廢食”，應當根據事實求原則，從實際出發確定礦產資源整合中的采礦權方式出讓，解決目前礦產資源整合中存在的現實問題。
同時，我們也注意到，在落實7號文件過程中，有的省份根據地方實際情況進行了政策探索。例如《山東省自然資源廳關于推進礦產資源管理改革若干事項的通知》（魯自然資規〔2020〕2號）規定，除7號文件規定的協議出讓情形外，同一采礦權人實施整合、利用不宜單獨設立礦業權的夾縫資源，整合方案經專家論證和所在地縣級人民政府同意后，可以協議方式出讓?！秲让晒抛灾螀^全面推進煤炭礦業權競爭性出讓實施辦法》（內政辦發〔2020〕46號）中規定，邊角煤炭資源實行公開出讓，由資源所在地盟行政公署、市人民政府組織實施，出讓后與已設置的煤礦主體整合開采。
二、砂石采礦權整合出讓中的幾個重點法律問題
（一）原采礦權礦區范圍內剩余資源儲量問題
采礦權人擁有在采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。礦產資源管理部門實施礦產資源整合時，如果原采礦權還處于有效期內，或者礦區范圍內還有尚未開采完畢的礦產資源儲量，原采礦權人對該部分礦產資源開采獲利的權益應得到保障。為此，礦產資源管理部門在實施礦產資源整合時，可采取以下方式保障原采礦權人的權益：
一是礦產資源管理部門組織專業機構對原礦區范圍內剩余資源儲量進行核實，在此基礎上委托評估機構對采礦權現狀價值進行評估，礦產資源管理部門按照評估價值對原采礦權人進行補償。
二是按照第一種方式評估后礦產資源管理部門不給予補償，而是將評估價值明確納入擬出讓采礦權的底價，要求新采礦權人對原采礦權人剩余礦權價值給予補償或者簽訂合作開發協議。通過合作開發方式對原采礦權人進行補償，一方面降低新采礦權人進入成本，另一方面也保障原采礦權人的合法權益。
三是礦產資源管理部門組織專業機構對原礦區范圍內剩余資源儲量進行核實后，將該部分資源儲量直接納入擬出讓采礦權的儲量范圍，進行礦業權出讓收益評估。新采礦權出讓成交后，將該部分資源儲量對應的礦業權出讓收益金額支付給原采礦權人。但需要注意的是，通常礦業權出讓收益金額低于開采獲利的金額，該種補償方式對原采礦權人并非最為有利。
（二）原采礦權人投資形成固定資產的權益保護問題
礦產礦資源開發屬于長周期、高投入行業，砂石企業在礦山投資建設和經營方面通常需要投入巨額資金，建設廠房，購置礦山生產設備，投資建設礦山道路、電力、供水、環保設施等基礎設施，辦理用地、用林、用草等手續，形成巨額固定資產。在砂石礦產資源整合中，礦產資源管理部門以招拍掛方式出讓新采礦權時，如果未實際解決原采礦權人的固定資產問題，一旦新采礦權被其他市場主體競得，那么新老礦權人激烈的矛盾沖突不可避免，新采礦權人無法順利進場作業，原采礦權人的投資損失無法得到補償，曠日持久的僵持局面，給雙方均造成巨大損失，同時也會影響地方產業經濟的發展，導致多方都輸的局面。
筆者認為，對于上述問題的解決，7號文件中的“凈礦”規定能夠作為政策依據。7號文件中明確規定：“開展砂石土等直接出讓采礦權的‘凈礦’出讓，積極推進其他礦種的‘凈礦’出讓，加強礦業權出讓前期準備工作，優化礦業權出讓流程，提高服務效率，依據地質工作成果和市場主體需求，建立礦業權出讓項目庫，會同相關部門，依法依規避讓生態保護紅線等禁止限制勘查開采區，合理確定出讓范圍，并做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，以便礦業權出讓后，礦業權人正常開展勘查開采工作。”礦產資源管理部門通過招拍掛方式重新出讓采礦權時，對原采礦權人形成的固定資產一并進行處置，屬于“凈礦”出讓的應有之義。各地礦產資源管理部門開展砂石采礦權出讓準備工作時，將原采礦權主體的固定資產評估后納入出讓范圍一并處置，是近年來礦業權招拍掛出讓中常見的做法。
（三）原采礦權人投資形成的配套加工廠是否應納入評估補償范圍
砂石企業投資礦山開采的同時，往往還投資建設了配套加工廠，對礦產品進行深加工。配套加工廠是否應和礦山固定資產一并納入評估補償范圍，應綜合以下因素確定：
第一，考量砂石企業投資建設配套加工廠，是否是基于政府招商引資協議等合同的約定。實踐中，有的地方政府在和砂石企業簽訂的招商引資協議中，明確約定企業應投資建設配套加工廠，在當地做大做強砂石產業?；谛刨嚴姹Ｗo原則，礦產資源管理部門在組織新的采礦權出讓時，應充分保障原采礦權人的合法權益。
第二，考量砂石企業投資建設配套加工廠，是否是基于當地礦產資源管理政策要求。一些地方政府制定的礦產資源開發規劃及產業政策等文件中，要求新建礦山必須配套深加工企業，發展礦產精深加工，增加產品技術含量和附加值。有的地方政府甚至直接出臺文件，要求砂石原礦不得直接外運。對于因執行政府政策而投資建設加工廠的企業，礦產資源管理部門在組織新的采礦權出讓時，應充分保障原采礦權人的合法權益。
第三，考量配套加工廠和砂石開采是否具有緊密的匹配性。如果原采礦權人投資形成的配套加工資產和礦山開采具有緊密的匹配性，是產業鏈上下游專業協作的需要，且配套加工資產是專屬于該礦山的配套設施，則配套加工資產應納入資產評估范圍。
第四，考量配套加工廠的設施設備是否可以搬遷易地使用，如果可以搬遷易地使用的設施設備，可以在給予搬遷費用情況下不納入資產評估范圍；對于不能搬遷易地使用的設施設備，如果符合前面任一情形的應當統一納入資產評估范圍。
（四）礦產資源管理部門出讓新采礦權時如何設置競買條件
砂石礦產資源整合過程中，出于促進產業長遠發展考慮，地方政府通常希望由有實力、有經驗的企業作為整合主體獲得新采礦權。但是，按照礦業權競爭性出讓要求，政府無法直接指定整合主體，而需要采取競爭性方式出讓采礦權。為了實現整合目的，有的礦產資源管理部門在資格條件方面對競買人設定了一定的門檻。例如，廣西某市一則采礦權出讓公告中載明：競買人需有建設項目入選自治區“雙百雙新”產業項目，且應按照資源優質優用和就近深加工的原則，在本市依法取得土地，已建成廠房從事花崗巖深加工，增加附加值。貴州某州一則采礦權出讓公告中載明：競得人在簽訂采礦權出讓合同后2年內，必須在內注冊企業并建成生產線對礦產資源進行精深加工，禁止原礦運到州外加工。
筆者認為，礦產資源管理部門在設置競買人資格條件，應充分考慮合法合規問題。《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。審查標準包括：不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件，不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動，不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構等。同時規定，“屬于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制競爭的效果，在符合規定的情況下可以實施：1.維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的；2.為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的；3.為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的；4.法律、行政法規規定的其他情形。政策制定機關應當說明相關政策措施對實現政策目的不可或缺，且不會嚴重排除和限制市場競爭，并明確實施期限。”礦產資源管理部門在出讓砂石采礦權時，如果設定的競買人資格條件具有排除和限制競爭的效果，必須符合上述法定情形。
三、推進砂石礦產資源整合的幾點建議
為妥善解決砂石礦產資源整合中存在的問題，促進礦產資源整合目的的實現，礦產資源管理部門推進砂石礦產資源整合時，應注意做好以下方面工作：
一是把“凈礦”出讓作為保障原采礦權人資產權益的重要抓手。礦產資源管理部門應將原采礦權人固定資產的評估工作納入新設采礦權出讓準備工作中，和礦產資源儲量核實、編制開發利用方案、采礦權出讓收益評估等工作一并開展。為保證資產評估工作的公平公正，應由礦產資源管理部門聘請評估機構開展資產評估工作。礦產資源管理部門應組織評估機構對原采礦權人的資產進行清點、核實并登記造冊，并進行必要的監督審查。礦產資源管理部門應在出讓文件中對原采礦權人的資產評估結果予以公示，并要求競得人承諾競得采礦權后即按照評估結果收購原采礦權主體的固定資產。
二是積極支持新老采礦權人開展合作經營。原采礦權人投資形成的固定資產往往價值較大，對于新采礦權競得人而言，除了需要支付采礦權出讓收益外，還要另外一次性支付資產收購價款，給新采礦權競得人帶來巨大的資金壓力。同時，即使原采礦權人獲得了資金補償，但其在該礦區多年生產經營所積累的經驗和形成的優勢無法繼續發揮作用，也是一種實際損失。為此，礦產資源管理部門應從推動礦產資源整合、支持產業發展的高度做好統籌協調工作，支持新采礦權競得人和原采礦權人通過合資、重組、合作等方式開發共同礦產資源，實現雙方互利共贏，做大做強當地砂石產業。
三是積極探索符合實際的資源整合政策路徑。一刀切地禁止礦產資源整合中以協議方式出讓采礦權，不符合事實求是的原則，往往不但不能順利實現礦產資源整合的目的，還帶來砂石采礦權出讓成本增加、新老礦業權人矛盾沖突、地方砂石產業經濟發展受影響等一系列問題。我們建議，礦產資源管理部門應當進一步完善礦業權出讓制度，在保障國家礦產資源所有權權益和明確適用條件的前提下，允許礦產資源整合中以協議方式出讓礦業權。
（吳永高，北京金誠同達律師事務所高級合伙人。曾在原國土資源部法律中心工作多年，曾任自然資源部法律顧問，長期從事土地和礦產等自然資源領域法律實務和理論研究工作。吳永高律師團隊先后代理了眾多礦業權糾紛案件和礦業并購重組項目，擅長處理礦業權出讓轉讓、礦產資源壓覆、自然保護區退出、涉礦審計整改、涉礦刑事案件等法律事務，聯系電話：13691099787）
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